БУЮК БРИТАНИЯ: ХАЛҚ МАНФААТИНИ ИФОДАЛАГАН СИЁСИЙ ИСЛОҲОТЛАР

Фото: TASS

ФУҚАРОЛИК жамияти ривожланишига тўсқинлик қилувчи омиллардан бири барча даражадаги давлат идораларидаги бюрократиядир. Аксарият давлатларнинг ҳокимияти учун анъанавий мерос бўлиб келаётган бу иллатга қарши кураш борасида дунё мамлакатлари томонидан етарли даражада тажриба тўпланган. Ушбу масалада мен кўплаб давлатларникидан максимал даражада фарқ қилувчи Буюк Британия давлат хизматининг шаклланиши, фаолияти, ўзига хос жиҳатлари ҳақида сизларни таништиришга қарор қилдик.
Англия ҳуқуқида амалдорга “ҳарбий хизматчи”дан фарқли ўлароқ, “Тож хизматчиси” деб қаралади. Бу атама Британиянинг Ҳиндистондаги колониал админстрациясида пайдо бўлган. Бироқ, фақат атамалар ўртасидаги фарқ билан кифояланиб қолганда Англия Англия бўлмасди.
“Англия йўли”нинг ўзига хос ривожланиши босқичи шундан иборатки, Бирлашган Қироллик бошқа давлатлардан бирмунча кечроқ профессионал давлат хизматларини жорий этди. Дарвоқе, вазирликлар XVII асрданоқ фаолият кўрсата бошлаган бўлсада, уларнинг ўрни деярли билинмасди. Мисол учун, Франциядагидан фарқли ўлароқ марказлашган маъмуриятлар шаклланмаган эди. Лавозимларга бамисоли қиролликка тегишли патентдек қаралган, улар сотилган, совға қилинган, ҳатто мерос бўлиб ўтган. Шундай бўлсада, ушбу ҳолатлар катта миқдорда суиистеъмолликларга йўл бермаган. Бунинг сабаби, давлат хизматчиларининг ваколатлари чеклангани, уларнинг аксарияти ўзига тўқ зодогонлар оиласига мансублиги ва ҳоказолар билан изоҳланади. Давлат хизматида бўлиш, ўзига хос “шарафли вазифа”, қиролнинг ишончидаги одам ҳисобланган. Булар энди, Британия ҳокимиятчилигининг узоқ даврининг чизгиларидир.
Британияда замонавий давлат хизматининг шаклланиши ҳақида гап кетганда, 1968 йилда Фултон комиссияси томонидан икки йил давомида ишлаб чиқилиб тақдим этилган Ҳисобот ҳақида тўхталиб ўтиш ўринлидир. Ҳужжатда давлат хизмати механизмларини шакллантириш баробарида, уни иқтисодчи ва бошқа илмий тайёргарликка, мумкин қадар академик даражасидаги мутахассислар билан тўлдириш лозимлиги хусусида сўз юритилади. Бу борада Оксфорд ва Кембриж битирувчиларига эътибор қаратиш тавсия этилади. Шунинг билан биргаликда, давлат механизмини яратишда Америка тажрибасига мурожаат этиш лозимлиги уқтирилади. Яъни, бизнес ва бошқа соҳалардаги иқтидорли одамларни жалб этиш мумкинлигига эътибор қаратилади. Ҳисоботнинг бош ғояларидан бири фуқаролик хизмати коллежи очиш ва унда давлат хизматчилари тайёрлаш, малакасини ошириш, биринчи навбатда бошқарув технологияларини ўргатиш кўзда тутилиши тавсия этилади.
Аммо, Ҳисобот буткул хайрихоҳлик билан кутиб олинди, деб бўлмайди. Ундаги маълум тавсиялар инобатга олинган бўлса, асосий қисми қаттиқ танқидларга учрайди. Жумладан, давлат хизматчиларининг илмий даражага эга бўлиши кераклиги хусусидаги таклифлар кескин қаршиликка учрайди. Нима бўлганда ҳам, Ҳисоботда Британияда замонавий давлат хизматини йўлга қўйиш борасида илғор фикрлар илгари сурилганини алоҳида эътироф этиш лозим.
Қайд этиш керак, Маргарита Тэтчер 1979 йилда Бош вазир этиб тайинланганида, унда давлат хизматида ислоҳот ўтказиш бўйича аниқ концепция йўқ эди. Унинг бу борадаги қарашлари стандарт либералча қолиплардан фарқ қилмасди, у давлат аппаратида бюрократиянинг мавжуд бўлиши самарасиз бошқарувнинг биринчи сабаби деб билган. Шу боисдан у ишни оддий – алоҳида тузилмаларнинг сарф-харажатларини таҳлил этиш ва уларни қисқартишдан бошлаган. Ушбу мақсадда олти кишидан иборат гуруҳ тузилиб, улар назорат ва мувофиқлаштириш ишларини олиб борганлар. Барча ҳокимият идораларига сарф-харажатларини кўриб чиқиш ва қисқартиш ҳақида таклиф бериш учун уч ой муҳлат берилади. Қисқартишлар тасдиқлангандан сўнг, уларни амалга оширишга вазирликларнинг котибияти масъул этиб белгиланади. Орадан икки йил ўтгач, сарф-харажатларнинг қандай самара бергани таҳлил этилади. Ходимлар сонини қисқартиш ҳисобидан иш самардорлигини ошириш давлат ҳокимиятчилигила янгилик бўлмаса-да, Тэтчернинг режаси ўз самарасини беради. Мисол учун, 1986 йилга келиб тахминан давлат ғазнасидан 950 млн фунт стерлинг тежашга эришилади. Айримлар бу рақамга шубҳа билан қарсада, гумонларини исботловчи далил келтира олмаган. Тэтчер хоним эса бу билан чегараланиб қолгани йўқ. У муаммоларни ҳал этишга босқичма-босқич яқинлашиб бораверди. Унинг муҳим ишларидан бири маъмурият тузилишини ҳам, иш услубини ҳам бозор муносабатларига шароитига қараб ўзгартирганидир.
Илгари хизматчиларга ҳукумат машинасининг «мурвати» сифатида қараб келинган бўлса, “темир хоним” бу борадаги қарашларга ҳам чек қўйди. У хизматчиларни берилган топшириқ, вазифаларнинг кўр-кўрона ижрочилари эмас, ўз дунёқараши, билими, тажрибаси, керак бўлса, ишга ишбилармонлардек ёндашиш орқали бажарадиган жамоани шакллантиришга интилди. Бу борада Тэтчер хоним давлат аппаратини бозор муносабатлари тамойили асосида шакллантириш борасида талай ютуқларга эришди ҳам.
Қисқача “Кейинги қадамлар” деб номланган Тэтчернинг дастури 80-йиллар охиридан бошлаб босқичма-босқич амалга оширила бошланди. Том маънода бу ўзгаришларни “new public management” деб аташ мумкин ва у бугунги кунгача Британияда давлат хизмати фаолиятининг асоси бўлиб келмоқда.
Тэтчер хоним Бош вазирлик ваколатининг учинчи муддати бошланган 1988 йилдан эътиборан дастурнинг навбатдаги қисмини амалга оширишга киришади. Унинг асосий мазмуни давлат хизматига «янги менеджеризм»ни, яъни бозор механизмларини жорий этиш эди. Бундан кўзда тутилган мақсад:
1) барча ҳокимият тузилмаларини икки тоифага бўлиш: биринчи тоифага сиёсатни шакллантириш марказлари ва муҳим департаментлар мансублиги белгиланган бўлса, иккинчи тоифага ижро тузилмалари киритилди;
2) мазкур ижро тузилмаларини шартнома муносабатлари асосида департаментнинг муҳим тармоқларига айлантириш, яъни уларга ярим автоном мақомини бериш, айрим ҳолларда эса улар хусусий секторга ўтказиш имкониятларини кўриб чиқиш;
3) илгари давлат тузилмалари томонидан амалга ошириб келинган айрим функция ва амалиётларни хусусий ташкилотларга ўтказиш ва бунда кучли давлат назоратини сақлаб қолиш, вазифалар қандай бажарилаётганини кузатиб бориш;
4) илгари барча давлат хизмати учун амал қилган пенсия ва бошқа тўловлар учун ягона тариф сеткасини фақатгина муҳим департаментлар ва ижро агентликларининг ходимлари учун сақлаб қолиш.
Шундай қилиб, аввалги давлат хизмати тизими буткул бекор қилинди. Унда фақат бошқа хизматлар учун ўзига хос буюртмачи бўлган муҳим тақсимот департаментлари, бевосита вазирлар ҳамда котибиятлар билан ишловчи ходимлар сақлаб қолинди. Қолган барча яримбозор муносабатлари тартибида ишлашга ўтказилди. Ходимларга иш ҳақи тўлаш тартиби ҳам ўзгарди. Хизматчиларнинг бир қисми (асосан аппаратга мутасадди соҳалардан келганлар) лавозимига қараб маош олиш, меҳнатга қараб ҳақ тўлаш тартибига ўтказилди. Бу билан раҳбарият алоҳида ибрат кўрсатган ходимларни пул мукофотлари билан тақдирлаш имконига эга бўлди. Давлат хизматининг касаба уюшмалари эса ходимлар манфаатини кўзлаб музокаралар ўтказишни йўлга қўйди. Секин-аста бошқарув маданияти, ходимлар томонидан ишга муносабат ва масъулиятни ҳис этиш даражаси ўзгариб борди.
Нисбатан муҳим ўзгаришлардан бири давлат хизматининг юқори лавозимларига тайинлов тизимига киритилган янгиликлар бўлди. Ўша, Фултон комиссияси (1968 йил) давридаёқ Ходимларни танлаш ва юқори лавозимларга тайинлаш бўйича комиссия ташкил этиш тавсия этилганди (Senior Appointments Selection Committee). Унинг фаолияти давлатнинг икки юқори тизимига кадрларни тавсия этишдан иборат эди. Комиссия аслида маслаҳат мақомига эга бўлсада, амалда давлат хизматининг юқори лавозимларига тайинловларнинг асосий қисми унинг тавсияси асосида амалга ошириладиган бўлди. Бироқ, комиссия фаолияти ҳаммага ҳам маъқул келди, деб бўлмайди. Шу боисдан, бир неча марта конгрессда комиссиянинг ҳисоботи эшитилди, унга нисбатан кадрлар тизимини ҳаддан ортиқ сиёсийлаштириб юбориш айби ҳам қўйилди.
Барча даражадаги хизматчилар учун давлат хизматида фаолият кўрсатиш тартиби ҳукумат ва ғазначилик томонидан тасдиқланган Фуқаролик хизмати бошқаруви кодекси (The Civil Service Management Code) да белгилаб берилган.
Давлат хизматида иш ҳақи бизнесга нисбатан кам бўлиши анъана сифатида эътироф этилсада, бу ҳолат мансабга кўтарилиш, ишдан бўшатишдан ҳимояланганлик, кафолатланган пенсия каби имтиёзлар билан компенсация қилинади. Бунда шахс ўзини давлат одами деб ҳисоблаш ҳам муҳим омил эканига эътибор қаратиш лозим.
1997 йилда ҳокимиятга келган лейбористлар “темир хоним” жорий этган кўплаб ўзгаришларни инкор этмаган ҳолда, давлат хизматини янада модернизациялашга ҳаракат қилдилар. Шу мақсадда “Modernising Government” дастури тайёрланиб, парламентга тақдим этилди.
Modernising Government
Дастурнинг асосий йўналишларидан бири фуқароларга интернет орқали хизмат кўрсатишни йўлга қўйиш эди. “24 соат суткада, ҳафтада етти кун” фуқароларга хизмат кўрсатиши лозим бўлган электрон ҳукумат ишлариги ўтишни 2008 йилгача якунлаш вазифаси қўйилди. Бундан ташқари, 2000 йилдаёқ телефон орқали кеча кундуз тибиий маслаҳат бериш хизмати йўлга қўйилди. Бу жараёнларда давлат хизматчиларига эмас, аҳолига кўпроқ қулайликлар яратишга алоҳида эътибор қаратилди.
Вазир кодекси
Мазкур ҳужжат 90-йилларда амалиётга киритилган, у бундан аввал шу мақсад учун хизмат қилган ҳужжатнинг ўрнига қабул қилинган эди. Маълум даврларда, ҳукуматлар алмашган йилларда унга муайян қўшимча ва ўзгартишлар киритилган. Кодекс илк марта 1992 йилда консерваторлар томонидан тайёрланган бўлса, 1997 йилда Тони Блэр сўзбошиси билан кодекснинг янги таҳрири жамоатчилик эътиборига ҳавола этилди.
Ўйлашимча, унда эътиборга молик жиҳатлар талайгина. Хусусан, сўзбошида шундай битиклар мавжуд: «Ушбу кодекс талабларини қабул қилар эканман, мен Британ ҳукумати ва халқининг ишончига содиқ эканлигимни қатъий тасдиқлайман. Биз бу ерга, ҳаммамиз бошқаларга хизмат қилиш учун келганмиз ва лавозимларга бизни муносиб кўрганлар манфаати учун ҳалол хизмат қилишимиз керак. Мен барча вазирлардан мазкур кодекс талабларига ва унга содиқ қолган ҳолда фаолият кўрсатишларини кутиб қоламан…».
Очиқлик фаолиятининг етти тамойили
Холислик. Давлат мансабини эгаллаган шахс истисносиз тарзда жамоатчилик манфаатини кўзлаб фаолият кўрсатиши шарт. Улар ўзларининг мансаб ваколатларидан ўзи, оиласи ҳамда дўстларининг молиявий ёки бошқача тарзда моддий манфаат кўриши йўлида фойдаланмайдилар.
Принципиаллик. Давлатнинг мансабдор шахси ўзга шахслар ёки ташкилотлар билан бирон-бир молиявий томондан ёхуд бошқача тарзда мажбуриятга эга бўлмаслиги керак, негаки бу воситалар орқали унинг хизмат вазифаларини бажаришга таъсир кўрсатади.
Бетарафлик. Давлат амалдорлари хизмат вазифаларини бажаришда, хусусан, лавозимларга тайинлашда, давлат шартномаларини тақсимлашда муайян ҳақ ёки хизмат эвазига имтиёз, тавсияномалар бермасликлари лозим.
Ҳисобдорлик. Давлат мансабини эгаллаган шахс жамоатчилик олдида ўзини ҳисобдор деб ҳисоблаши керак ва у фаолияти билан боғлиқ ҳар қандай тафтишлар ўтказилишига қаршилик кўрсатиши эмас, аксинча хайрихоҳ бўлиши лозим.
Очиқлик. Давлатнинг мансабдор шахслари ўзларининг барча фаолият ва қарорлари бўйича очиқ бўлиши керак. Улар ўзларининг қарорлари кенг жамоатчилик манфаатлари учун хизмат қиладиган бўлса уларни асослаб тушунтириб беришлари лозим.
Ҳалоллик. Давлат амалдорлари хизмат вазифасига алоқадаор ўзларининг шахсий манфаатлари хусусида жамоатчиликни хабардор этиши, жамот манфаатига хизмат қиладиган ҳар қандай масала ижобий ҳал этилиши учун керакли чора-тадбирларни кўриши лозим.
Етакчилик. Давлатнинг мансабдор шахслари юқоридаги каби ташаббусларнинг тарғиботчиси ва мазкур тамойилларни ўз фаолиятининг ажралмас қисми эканлигини кўрсатишда жамаотчиликка намуна бўлиши лозим.
2004 йилда Бош вазир Тони Блэр ўз дастури ҳақида гапирар экан, тўғридан-тўғри: «Дунё ўзгараяпти ва фуқаролик хизмати ҳам у билан бирга ўзгариши керак», – деган эди. У ҳукуматга жамоатчиликнинг ишончини белгилайдиган устувор йўналишлар ҳақида гапирар экан, бунинг энг асосий воситаси – фаолиятнинг очиқлиги ва шаффофлик эканини алоҳида таъкидлайди. «Муаммолар ҳукумат атрофида эмас, ҳукумат муаммолар атрофида жипслашиши керак», шиорини илгари сурган Бош вазир раҳбарлик лавозимларида умрбод ўтириш амалиётига ҳам чек қўйилишини таъкидлаб, тўрт йилик муддатни жорий этиш амалиётини илгари сурган эди.
Буюк Британияда олий даражадаги давлат хизматчиларига доир талаблар илк марта 1993 йилда ишлаб чиқилган бўлса, кўплаб тузатиш ва ўзгартишлардан сўнг 2003 йилда «Профессионал бошқарув малакаси» (Professional Skills for Government, PSG) номи билан қабул қилинган ва ундаги талаблар барча даражадаги давлат хизматчилари — вазирлардан тортиб маҳаллий амалдорларгача тааллуқлидир. Бу тўплам давлат органлари кадрлар хизмати учун ўзига хос қўлланма бўлиб, муайян лавозимлар бўйича қўйиладиган талабларни ва хизмат лавозимларига кўтарилиш каби ҳолатларни ифодалайди.
Жумладан, ушбу ҳужжатга кўра Буюк Британияда давлат хизматидаги юқори лавозимли шахслар қуйидаги хусусиятларга эга бўлишлари шарт:
аниқ мақсадни ва уни амалга ошириш йўлларини белгилай олиш;
шахсий намуна кўрсатиб ишлай олиш;
стратегик фикрлай олиш, мақсадларга эришиш учун ғоя ва имкониятларни ривожлантириш;
кадрларни илҳомлантириш орқали уларнинг салоҳиятидан максимал даражада фойдаланиш ҳамда меҳнат маҳсулдорлигини ошириш;
ишни такомиллаштиришни ўрганиш, бунда янги ғоя ва ўзгаришларни тажрибага таянган ҳолда жорий этиш;
кам харажат қилган ҳолда кўпроқ натижага эришишнинг самарали воситаларини жорий этиш.
Хуллас, Буюк Британияда давлат хизмати нафақат халққа хизмат қилиш борасида масъулият ҳис этиш, ўз устида тинимсиз ишлаш, балки ўз-ўзини назорат ва ҳисобдорлик туйғуларини кундалик фаолиятининг ажралмас қисми сифатида қабул қилиб фаолият кўрсатишдир.